Skattebetaleren: Undersøkelser viser at det knapt er sammenheng mellom høye kommunale inntekter og god kvalitet på de kommunale tjenestene. I skrivende stund går norske kommuner økonomisk godt, men med dyrtid kan fremtiden bli utfordrende.
Avtroppende ordfører Anders Østensen i Gjerdrum kommune kan se tilbake på år med stram økonomistyring uten ønske om å innføre eiendomsskatt. Foto: Martin Huseby Jensen
Hverdagen i hjemkommunen er hvor vi som skattebetalere påvirkes mest. Det handler ikke om formuesskatt eller utbytteskatt, men kommunale avgifter versus kommunale tjenester. Vi lar oss i større grad engasjere av eiendomsskatt enn grunnrente. Fordi dette er hverdagen vår.
På den ene siden ønsker vi som skattebetalere at utgiftene skal ligge lavt, helst skal de være på et minimum. Den andre siden av mynten er at vi ønsker best mulig kvalitet på tjenestene kommunen leverer. Det handler om barnehageplasser, skoler, helsetjenester, veier, vann, brannvesen og avfallshåndtering med mer.
De beste i landet
Agenda Kaupangs Kommuneindeksen er en årlig undersøkelse av Kommune-Norge for Storebrand Livsforsikring AS. Undersøkelsene deres viser at det er liten eller ingen sammenheng mellom kostnader og kvalitet. Det er liten eller ingen sammenheng mellom inntektsnivå og finanser, det samme gjelder kommunestørrelse og kvalitet.
I skrivende stund er det denne indeksen fra 2022 som er den ferskeste. Her ligger Gjerdrum kommune på topp i kåringen av landets best styrte kommuner. Her er ingen eiendomsskatt og trolig blir det heller ikke slik, skal vi tro avtroppende ordfører Anders Østensen (Ap). Han trer til side i oktober, da har han sittet tre perioder som ordfører i kommunen.
– Det er bred politisk enighet om ikke å ha eiendomsskatt i kommunen. Vi opererer etter «næring etter tæring-prinsippet». Dersom eiendomsskatt skulle blitt innført, må det være for målrettede prosjekter, sier Østensen. Ham skal vi komme tilbake til senere i artikkelen.
Bare Enebakk hadde lavere kostnader enn Gjerdrum ifølge fjorårets undersøkelse. Fra 2017 og frem til 2022 har Gjerdrums netto driftsutgifter per innbygger løftet kommunen fra 26 til 2. plass.
«Gjerdrum kommune kommer ut på topp, etterfulgt av Lurøy, Bø og Sandefjord. Karakterene/standardavvikene viser at Gjerdrum har meget gode finanser og meget lave kostnader. Tjenestekvaliteten er ubetydelig lavere enn gjennomsnittet.»
Lære av hverandre
Bjørn A. Brox er en av rådgiverne ved Agenda Kaupang som står bak Kommuneindeksen. Han forteller at i arbeidet med å kartlegge Kommune-Norge ser de at deler av sektoren går godt. Brox peker på at det er lenge siden det var dårlige år, og at det har vært god skatteinngang de senere årene. Det har gitt bedre driftsresultat i mange år, særlig i fylkeskommunene.
– Selvfølgelig er noen av kommunene bedre styrt enn andre. Noen av disse har ting å lære bort om god styring, for ikke alle kommuner gjør det like bra. Samtidig ser vi at det er veldig få kommuner på ROBEK nå, og det sier jo sitt, sier Brox.
I motsatt ende av Kommuneindeksen finner vi Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Listen hvor kommuner som ikke har kontroll på økonomien, og må ha statlig godkjenning for å inngå låneopptak og investeringer, plasseres.
Ofte er det lett å bruke mer penger enn strengt tatt nødvendig når kontoen bugner. Brox peker på gjeldsbyrden og sier at den gir tegn på hvordan kommunene bruker penger. For:
– Gjelden har økt jevnt og trutt de siste ti årene, men så har det også vært gode tider med lave renter. Nå snur dette seg og kommunene må være mer forsiktige med pengebruken. Vi har ikke sett tendenser ennå, men netto driftsresultat viser at de har klart å holde igjen så langt, sier Brox og legger til: – De fleste kommuner har vært ansvarlige og betalt ned gjelden i denne tiden.
Unntaket fra forsvarlig økonomi, forteller Brox, var tydelig ved kommunesammenslåingene i 2020. Da viste en rekke av kommunene som ble sammenslått uansvarlighet i forkant av sammenslåingen, forklarer han.
– De nye kommunene måtte ta inn igjen overforbruk og investeringer som ikke burde vært gjort. Det kommunene nå gjør, er jeg fornøyd med. Kommunene er opptatt av økonomi og finansene har førsteprioritet. Men får de nok ut av pengene? Får de gode tjenester ut av dette? Nettopp dette ser vi på.
Dette er viktig
Som fortalt tidligere i artikkelen viser funnene at de ikke nødvendigvis er korrelasjon mellom god økonomi og gode tjenester. Dette, forteller Brox, synes de er et interessant funn, for hypotesen deres var i starten av arbeidet at mye penger tilsier god kvalitet på tjenestene. 
– Mye penger betyr ikke gode resultater. Det samme gjelder størrelsen på kommunene, men vi ser heller ingen sammenheng her. Mest avgjørende er de interne tingene som god ledelse og godt samarbeid mellom ledelse og administrasjon. Dessuten er det viktig med riktig kompetanse på rett plass, sier Brox.
Tidligere finansminister og kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner (H) peker på at det er et kompetansegap i Kommune-Norge.
Mange kommuner sliter med å få tak i riktig kompetanse til ledende stillinger. Sanner viser til at flere kommuner for eksempel ikke har ansatt egen jurist. Noen ganger kan det være at kommunene er for små til å være attraktive arbeidsgivere.
– Det kan gjøre det krevende å rekruttere riktig kompetanse. I tillegg er det et politisk ansvar. Det må stilles krav til at også kommunepolitikerne tenker langsiktig, sier Sanner.
Ofte handler det om hvor dypt politikerne dykker ned i budsjettene. Sanner viser til at om politikerne spør rådmannen om å komme med forslag til kutt på to millioner kroner, er svaret ofte å kutte en sykehjemsplass og ikke i egen administrasjon.
Uten eiendomsskatt
Brox i Agenda Kaupang synes det er artig at Gjerdrum som har lave inntekter likevel får mye ut av pengene. Kommuneledelsen må jobbe desto hardere for å holde hodet over vannet og samtidig få til resultater. Her er det store forskjeller mellom kommunene. Men, sier Brox, deres fokus ligger hos kommunene på toppen av listen, ikke på å henge ut dem i bunnen.
Brox viser likevel til Hammerfest som et eksempel. Dette er en rik kommune, men har svake finanser og ikke god kvalitet på tjenestene. Dette er en stor kommune som Brox mener burde få til mye, selv uten inntekter fra gassanlegget på Melkøya. I mai i år fortalte NRK at kommunen trengte 100 millioner kroner i kreditt for å betale lønninger.
Kommuneindeksen handler ikke om å vise forskjellene mellom gode og dårlige kommuner, men å dele på kunnskapen de best styrte kommunene besitter.
Og så handler det om samarbeid fremfor skyldfordeling. Ifølge Brox viser det seg at dårlige resultater ofte kan forklares med dårlig samarbeid mellom politikere og administrasjon.
– De skylder på hverandre. Da slipper de også å ta ansvaret. I Gjerdrum ser vi at de arbeider tillitsfullt og respektfullt sammen.
Mens de i Hammerfest årlig henter inn 200 millioner kroner i eiendomsskatt fra Equinor alene, har Gjerdrum ingen eiendomsskatt. Likevel ender kommunen høyt på indeksen over de best styrte kommunene. Brox peker på Sandefjord og Øvre Eiker som også gjør det bra på indeksen, uten å hente inntekter fra eiendomsskatt.
– Eiendomsskatt er enklest, men vi ser ingen sammenheng mellom inntekt og kvalitet på tjenestene. Disse kommunene viser at man kan klare seg uten eiendomsskatten og likevel få til gode tjenester. Nettopp fordi de har lave inntekter har de måtte jobbe mer.
– Hvordan ligger Gjerdrum an på årets indeks.
– Veldig godt, sier Brox og legger til at han ikke vil si noe mer før neste undersøkelse er publisert. Denne vil i år vise utviklingen over tid i større grad enn de tidligere indeksene.
(Artikkelen fortsetter under)
Fyller opp bufferen
– Det er i fredstid smart å holde kontroll, slår ordfører Anders Østensen (Ap) i Gjerdrum kommune fast. Ute står juni-solen høyt og steiker på kontorvinduene. Inne savner man klimaanlegg. Men det hindret ikke kommunens politikere fra å avholde et 12 timer langt budsjettmøte dagen før vi var på besøk.
– Altså handler det om å være opptatt av pengebruken også når det går bra. Selvfølgelig kan man da møte argumenter om at kommunen oppfører seg som en bank og er mer opptatt av å snakke om buffersonene og disposisjonene våre. Det gjør vi for å bekrefte overfor oss selv at vi har muligheter, men vi må tenke oss godt om ved hvert veivalg, fortsetter ordføreren.
Det er på det rene at Gjerdrum skal gjøre investeringer som vil medføre langt høyere lån per innbygger enn de så langt har hatt. Kommunen har behov og det handler om å tilby tjenester til innbyggerne. Som en ny flerbrukshall.
– Det er alltid fristende å ta penger og bruke dem, men vi har vært disiplinerte ved hver eneste fremleggelse av årsregnskapet. Vi er ikke blitt fristet til å ta penger vi har fått fra overskudd til å bruke til et eller annet ad hoc-formål. Vi har satt det på disposisjonsfond fordi man må ha den disiplinen. Blir vi for slepphendt løper forbruket løpsk, konkluderer Østensen.
(Artikkelen fortsetter under)
Vanskelige inntekter
– Selv om mange tar den enkle løsningen med å sende stadig økende eiendomsskatt til sine innbyggere og næringslivet, er kommunenes andre inntekter vanskeligere å påvirke. Det stiller krav til kompetanse i kommunene, slår stortingsrepresentant Sanner fast. I og med at kommunene i mindre grad kan påvirke inntektsstrømmene, er det ikke like lett å styre mot balanse og overskudd, mener han.
– Vi må ha politikere som stiller de riktige spørsmålene til den administrative ledelsen, og som benytter seg av verktøyene som er utviklet slik at relativt like kommuner kan sammenligne sine tjenester. Lokalpolitikere har mye igjen for å benytte slike verktøy. På den måten kan de se hva de får igjen for pengebruken.
Den tidligere statsråden peker på at hovedbildet viser at kommunene er økonomisk godt skodd. Samtidig vil det bli mer krevende fremover. Særlig på grunn av de demografiske endringene med flere eldre og de eldste blir eldre. Det skaper behov for å styrke særlig omsorg og eldretjenester, forklarer Sanner.
Sanner forklarer at underskuddene kan ha flere årsaker, og de kan variere over tid.
– Det var interessant for oss i Høyre å lese Kommuneproposisjonen hvor Støre-regjeringen, etter åtte år med borgerlig styre, slo fast at økonomien i kommunene var god; «etter flere år med gode driftsresultater». Etter at vi i åtte år ble fortalt at vi sulteforet kommunene, så ble dommen fra finansminister Vedum at økonomien var god.
Evig eiendomsskatt
I begynnelsen av juni gjorde partileder Erna Solberg det klart at kommuner som fikk Høyre-ordførere ikke skulle få økte avgifter eller eiendomsskatt. Sanner sier at blå kommuner gjennomgående har lavere eiendomsskatt enn røde kommuner, noe som også gjenspeiler de politiske forskjellene. Han viser til skattekuttene Solberg-regjeringene gjennomførte i de åtte årene de borgerlige satt i posisjon, og sammenligner med skatteøkningene Støre-regjeringen har gjort på under to år. Det er ikke mange milliarder som skiller.
– Du ser det nasjonalt; enten trimmes offentlig sektor eller skatteregningen sendes til innbyggerne. Det samme ser vi også i kommunene, hvor det er forskjell på de som stiller krav til effektiv kommunal drift eller de som velger den lette løsningen med å sende regningen til innbyggerne og næringslivet i form av eiendomsskatt, sier Sanner og legger til at valgløftet er viktig i dyrtiden det norske samfunnet er inne i.
Majoriteten av norske kommuner har eiendomsskatt. Ifølge oppdaterte tall fra SSB er det 229 kommuner som har eiendomsskatt i hele kommunen, altså skattlegges alle boliger. Det er noe færre enn i fjor. På spørsmål om eiendomsskatt er for evig, svarer Sanner at den er jo tidligere blitt fjernet i Oslo og i Bergen.
– Men lokalpolitikerne sitter med problemstillingen hvor skoler og velferd må styrkes. Hva skal de da prioritere? Redusere eiendomsskatt eller styrke velferd? Mitt råd er at man i begynnelsen av en kommunestyreperiode bør legge en plan for hvordan man skal klare å holde eiendomsskatten nede, eller trappe den ned og samtidig ha rom for velferdstjenester. Det krever beinharde prioriteringer, men også at man våger å effektivisere.
– Hvilken frukt er i en slik sammenheng lavt hengende?
– En fornuftig måte å operere på er grepet vi tok nasjonalt gjennom å innføre et fast kutt i budsjettene til offentlige tjenester på 0,5 prosent, sier Sanner og viser til ABE-reformen som legger opp til ostehøvelkutt i kostnadene. – Det gir forutsigbarhet og skaper forventning om at driften må effektiviseres hvert år. Det bidrar også til bevissthet i administrasjonen. Videre er det viktig å holde kontroll på byggeprosjekter. Her kan man sette en fast ramme som prosjektet må holde seg innenfor. Øker noen kostnader, må andre kuttes. Det er også fornuftig å gå systematisk gjennom utgiftssiden og stille spørsmålet: Må kommunen drive med dette? Ofte vedtas nye tiltak uten at andre fjernes.
Avviser eiendomsskatt
Tilbake i sommervarme Gjerdrum har en svømmehall lenge stått på ønskelisten, men en slik investering koster. Ikke bare byggingen, men også bemanning og vedlikehold er krevende. Ordfører Østensen forteller at i dette tilfellet har kommunepolitikerne fått en realitetsorientering fra kommunedirektøren – en slik investering gjør veien til innføring av eiendomsskatt betydelig kortere.
– Jeg er ikke for skatter som ikke er nødvendige, men da må vi også tolerere at vi driver med stram økonomistyring som har noen konsekvenser. Jeg er ikke tilhenger av å dytte ukritiske inntekter som innbyggerne skal bidra med inn i et driftsregnskap. Vi må uansett være nøye på å drive veldig effektivt. Skal vi innføre eiendomsskatt må det gå til noe vi blir enig om at vil være en stor ekstra julegave til oss selv. Som innbyggerne vil ha stor glede av og som vi ellers ikke ville hatt råd til, sier ordføreren og understreker at eiendomsskatten i så tilfellet må være øremerket og satt til en fast periode.
Skyggesiden
Tilbake til ROBEK igjen. Over årene har en stor andel av Kommune-Norge vært på denne listen. Flest var det i tiåret etter tusenårsskiftet. 2004 var toppåret, da var hele 118 kommuner i registeret. I 2023 er 15 kommuner inne i registeret etter en liten økning fra 2019.
Kommuneregnskapet til Statistisk Sentralbyrå (SSB) viser at kommunenes langsiktige gjeld holder seg forholdsvis stabil fra 2020 til 2022. Netto driftsresultat for landets kommuner holder seg også på et stabilt nivå de tre årene sett under ett, men 2021 var et rekordår. Samtidig hadde nesten hver femte kommune et negativt driftsresultat i 2022, viser tall fra regjeringens kommuneproposisjon 2024. Og selv om skatteinngangen til kommunene slo alle forventninger og alle rekorder, var kostnadene i 2022 betydelig høyere enn ventet, heter det i dokumentet fra regjeringen.
“For året sett under ett var likevel merskatteveksten større enn den uventede kostnadsveksten.”
Hvert år kommer nye kommuner til, og hvert år er det noen som finner veien ut igjen. Hamarøy kommune falt ut av listen etter å ha vært der i flere år. Både før og etter sammenslåingen med Tysfjord. Faktisk er Hamarøy blant kommunene som har vært lengst i registeret.
Å komme ut av listen har vært en kamp, forteller ordfører Britt Kristoffersen Løksa (Sp).
– Jeg vil bare si til alle som har lidd litt, at det var verdt det, sa hun til NRK i begynnelsen av juni da statsforvalteren anbefalte at kommunen kunne tre ut av registeret.
– Jeg synes vi har jobba bra. Dette vil oppleves som en ny frihet. Nå har vi styringa selv, fortsetter ordføreren overfor NRK.
For å komme hit har kommunen vært gjennom en spareplan som viser hvordan de skal stå på egen hånd. Blant annet har kommunen slukket veilysene og lagt ned ungdomstrinnet ved en av skolene. Samtidig kommer mer penger inn.
– Store inntekter fra havbruk og kraft er de viktigste årsakene til at kommunen nå har kommet seg ut av ROBEK, sier den fornøyde ordføreren til Avisa Nordland. I 2022 gikk kommunen med 22 millioner kroner i overskudd.
Som kommunalminister hadde Sanner det overordnede ansvaret for ROBEK. I dag er det langt færre i registeret enn for bare noen år siden. Vil trenden fortsette og registeret forsvinne?
– Jeg tror ikke ROBEK forsvinner. Vår daværende ordfører i Halden, Thor Edquist, sa da kommunen gikk ut av ROBEK at alle kommuner bør ha en tur innom registeret. For da fikk de koblet på kompetente folk som hadde et blikk utenfra. Han mente at det egentlig styrket kommunens egen evne å få til en positiv utvikling. Det å havne i Robek er ikke bare dumt, det kan også bidra til at man skjerper den økonomiske tilnærmingen i kommunen, slår den tidligere statsråden fast.
Halden kommune klarte bragden i å klatre ut av registeret fire år før estimert tid, en av årsaken var eiendomsskatt, samt å rydde opp i pengebruken.
Større låneopptak
Drømmen om svømmehall lever som nevnt i Gjerdrum, men før den tid har flerbrukshall større prioritet. De mindre investeringene Gjerdrum kommune gjør, er lånefinansiert. Enn så lenge er avkastningen på fondet høyere enn lånerenten, altså er det bedriftsøkonomisk fornuftig. Dette, sier ordføreren, har festet seg i kommunestyret. Likevel må det være forståelse for budsjettdisiplinen. Det er en kontinuerlig prosess, forklarer han.
– Nå skulle jeg ønske at vi hadde større låneopptak enn vi har, sier Østensen.
(Artikkelen fortsetter under)
Gjerdrum er ikke en veldig stor kommune. Nærheten til Oslo gjør det lettere å få tak i riktig kompetanse. Nesten 7.000 innbyggere fordelt utover noen og 80 kvadratkilometer. Innbyggertallet vokser, men barnekullene er stabile. I dag har kommunen to barneskoler og en ungdomsskole. Det snakkes om å erstatte de to etter hvert aldrende barneskolene med én ny og større skole.
En fordel for budsjettarbeidet er at kommunen har få kommunale veier å bruke pengene på, det gir rom til å forbedre kvaliteten i de andre tjenestene.
– Er det lett å spare seg til fant?
– Lar du det gå for lenge, tenker jeg det er mulig. Flerbrukshallen har helt andre kostnadsrammer nå enn for noen år siden. Det er nok ingen vits i å vente. Dessuten, skal du ha en befolkning som trives der de bor og som gjør de rette tingene sett opp mot folkehelsen, er det dumt å slurve med slikt.
Tidlig på budsjett
Gjennom sine 12 år med ordførerkjedet forteller han at lokalpolitikerne er blitt mer bevisst handlingsrommet de har, og bedre til å bruke dette. I tillegg kommer politikerne tidligere inn i budsjettarbeidet.
– Begynner budsjettarbeidet i oktober, må vi akseptere forslagene kommunedirektøren legger fram. Det er større forståelse for at arbeidet med budsjett og økonomiplan må begynne tidligere, for å kunne legge føringer og gi gode bestillinger til administrasjonen, sier han og forklarer at alt som presenteres fra administrasjonen, og arbeidet som gjøres skal bære preg av å hindre en negativ utvikling senere.
Også i Gjerdrum har de sett på ABE-reformen, altså å kutte i alle virksomhetene. Ordfører Østensen forteller at administrasjonen har selv pålagt seg å gjøre et generelt nedtrekk i inneværende budsjett. Slik mener han at kommuner bør gjøre innimellom, og kanskje særlig om man ikke er nok selvkritisk i budsjetteringen. Tidligere var det slik at virksomhetene sendte ønskelister i forkant av budsjettarbeidet. Helheten ble tilsidesatt for sektorens ønsker. Etter at kommunedirektøren har ansvarliggjort virksomheten, er dette blitt bedre. Samtidig har kommunen få utvalg, det gjør at sektorpolitikken havner på sidelinjen og kommunestyret tenker på helheten.
– Det er en svakhet om innsparing eller effektivisering automatisk ender opp i å kutte en stilling her eller der. Det må være et sammensatt bilde av hva prosessen skal være for noe, det er en styrke i reformen. Vi må kunne forvente at budsjettforslag innebærer at alle elementer i virksomheten vurderes, ikke bare å peke på én stillingshjemmel.
Under Arendalsuka i midten av august i år ble Lurøy kåret til landets best styrte kommune. Gjerdrum inntok tredjeplass.
Her finner du innholdsoversikt Skattebetaleren nummer 2 2023